律师如何为政府提供法律顾问

律师如何为政府提供法律顾问

辽宁平正律师事务所 陈战胜

党的十九大报告作出了“深化依法治国实践”的重大决策和战略部署，明确指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”可以说，党的十九大报告吹响了新时代全面推进依法治国的进军号，对加快建设社会主义法治国家具有重要指导意义。当前，我国正处在社会矛盾纠纷高发期，政府行使国家管理权面临严峻挑战，为全面落实党的十九大精神，建立和完善政府法律顾问工作已成为必然发展趋势，政府法律顾问的重要作用日益突显。

一、律师担任政府法律顾问的工作重点

随着我国社会主义法治建设的深入进行，律师担任政府法律顾问工作逐渐规范，其工作应重点围绕以下几个方面展开。

1.对政府行政工作提供法律咨询及法律论证。政府在日常行政过程中，难免遇到各种法律问题，政府工作人员虽然掌握必要的法律知识，但面对形形色色的社会现象，政府需要咨询法律顾问，律师担任政府法律顾问最基本的工作就是提供法律咨询。此外，对于政府的一些重要行政行为，一般会在事前进行讨论与部署，在讨论与部署过程中，法律顾问应当从法律的角度提出建议，对行政行为的合法性、可操作性、法律后果及可能带来的法律纠纷等从法律角度进行论证。

2.受政府委托起草和修改规范性文件。目前，政府规范性文件大多由政府职能部门起草，由于缺乏法律专家的参与，部分规范性文件从立法技术及可行性方面难免存在欠缺。律师担任政府法律顾问后，可以接受委托起草规范性文件，从实务操作角度及立法技术方面保障规范性文件的合法性。同时，律师担任政府法律顾问还可以就政府部门起草的规范性文件进行论证，提出修改建议，使规范性文件更加规范与完善。

3.参与涉法信访活动。维稳一直是各级政府重视的头等大事。现阶段，社会矛盾呈逐年上升态势，人民群众“信访不信法”的现象依然存在，司法途径由于受成本、效率等因素限制，不能全面解决所有社会矛盾，而政府作为行政主体，具有维护社会稳定，调解社会矛盾的职能，政府需要通过信访途径，有效化解大量的社会矛盾。这就要求政府法律顾问从法律专业角度配合政府处理，引导人民群众通过合法的途径表达自己的愿望和诉求，防止过激事件发生。

4.代理政府进行各类诉讼活动。随着《行政诉讼法》的修改，以往行政诉讼“立案难”的情况有了较大改善，“民告官”案件数量自2015年5月1日以后，数量激增，这就意味着政府会越来越多的成为行政诉讼中的被告。对于政府从事的民事行为，政府往往会成为民事诉讼中的当事人，实践中较为常见的有招商引资、政府采购过程中发生的合同纠纷，以及组织大型活动产生的侵权纠纷等，律师作为政府的法律顾问，同样要积极参与涉及政府的民事诉讼、仲裁活动。

二、现阶段律师担任政府法律顾问制度中存在的问题

政府法律顾问制度实施至今时间不长，实践中也存在着一些不足之处，需要不断加以完善。

1.政府和律师的合作存在不协调之处。政府是社会的管理者，是“官”，而律师虽然在法律领域掌握了一系列技能，但仍属于社会的被管理阶层，属于“民”，官与民之间的合作，难免会出现一些不协调之处，如政府拿行政命令要求律师做出与之一致的法律意见，而不认真考虑该命令的合法性与合理性。

2.政府对法律顾问的作用缺少准确定位。律师作为政府法律顾问，作用体现在保障政府行政行为的合法性，以及对政府参与的民事活动进行风险防控，作用主要体现在“预防为主”，但在实务操作中，政府的“官本位”意识依然存在，不能够从法律层面分析研究问题，而是想当然的认为这个事情该怎么处理，那就应当按照这个方式处理。比如有些诉讼案件，政府主观上认为自己占理，往往就不听取律师从法律层面对案件做的利害分析，片面要求律师一定要打赢官司，但是很多案件并不是向其预想的那样发展，最终结果也并不一定胜诉，一旦结果不理想，政府往往便会责备律师。实际上，政府没有准确定位律师在诉讼中的作用，律师的作用是在诉讼中穷尽事实和法律，站在委托人的立场阐述诉讼观点，最大限度地维护委托人利益，但并不能左右诉讼案件的结果，政府以案件结果作为评判律师水平是欠妥的。

3.部分政府部门不能充分发挥法律顾问作用。一些政府部门聘请了法律顾问，甚至不止一名律师，但不会充分发挥法律顾问的作用，如有些政府部门在处理重大涉法行政事务前，不能及时让法律顾问进行法律论证并提出法律意见，而在作出相关具体行政行为后，对方当事人提起行政复议或者行政诉讼时，方才想起让法律顾问参与案件的行政复议或诉讼活动，但往往是“亡羊补牢”为时已晚，很多对政府不利的证据已经形成，即便律师参与也难以在诉讼中达到理想的效果，不能实现聘用法律顾问的目的。

4.政策与法律的关系难以协调。作为政府，必须明确法律与政策的关系，在一个法治国家里要正确处理好法律和政策的关系，依法行政为主、依政策办事为辅。但是，基于特定的国情和文化背景，行政机关往往难以处理好法律与政策的关系问题，只注重政策而轻视法律，重视领导的意见而轻视法律规定。法律顾问在提供法律服务时，遇到的不仅仅是法律适用问题，很多情况是法律与政策交织在一起的。因此，法律顾问在熟悉法律的同时也要熟悉政策，并对政策适用后可能带来的法律风险做出评估，及时给政府提供风险提示，避免造成更大的损失。

三、做好政府法律顾问工作的途径

建设法治政府，依法行政是前提和保障。政府工作要高效运行并减少失误，关键要做到科学决策、民主决策和依法决策。为此，充分听取法律顾问的意见和建议，善于运用法律思维和法治方式来保障政府工作顺利开展非常重要，律师应着重从以下方面做好政府法律顾问工作。

1.为政府重大决策提供法律依据，进行合法性审查。律师在为政府提供法律顾问服务的过程中，可以充分发挥自身对法律知识的掌握和实际运用的优势，为政府重大决策提供合法性、可行性分析论证，确保政府行为合法。

2.帮助政府规范行政执法行为。律师作为政府的法律顾问，可以在政府开展行政执法工作前介入，通过制定流程性文件规范行政执法程序，为行政执法行为提供充分法律法规依据。

3.协助政府处理民商事诉讼、行政诉讼。政府作为民事法律行为的主体，在日常工作中会涉及采购、债权债务处理等事项;在行政管理方面，政府作出的行政行为可能会涉及到相对人的实体权利，引发行政诉讼。法律顾问及时参与上述诉讼工作，为政府提供诉讼服务。

4.积极参与信访稳定工作。律师作为具有专业法律知识的第三方，参与政府信访工作，更容易与信访人沟通并取得信任，通过宣讲法律、国家政策，寻求多种解决问题途径等方式，容易化解双方矛盾，促进社会稳定。

在强调全面依法治国，特别是深入推进依法行政，加快建设法治政府的今天，律师应积极参与政府的法治建设，处理政府的各项法律事务，为建设法治政府作出应有的贡献。