自然生態空間用途管制辦法(試行)

自然生態空間用途管制辦法(試行)

生物之間以及生物與環境之間的相互關係與存在狀態，亦即自然生態。對自然生態的保護是一項嚴峻的社會問題。

頒佈單位：國土資源部

文       號：國土資發〔2017〕33號

頒佈時間：2017-03-24

實施時間：2017-03-24

時 效  性：現行有效

效力級別：部門規章

第一章 總 則

第一條 爲加強自然生態空間保護，推進自然資源管理體制改革，促進生態文明建設，按照《生態文明體制改革總體方案》要求，制定本辦法。

第二條本辦法所稱自然生態空間(以下簡稱生態空間)，是指具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務爲主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、溼地、河流、湖泊、灘塗、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

本辦法所稱生態保護紅線，是指在生態空間範圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。

第三條凡涉及生態空間的城鄉建設、工農業生產、資源開發利用和整治修復活動，都必須遵守本辦法。鑑於海洋國土空間的特殊性，海洋生態空間用途管制相關規定另行制定。

第四條 生態空間用途管制，堅持生態優先、區域統籌、分級分類、協同共治的原則，並與生態保護紅線制度和自然資源管理體制改革要求相銜接。

第五條國家對生態空間依法實行區域准入和用途轉用許可制度，嚴格控制各類開發利用活動對生態空間的佔用和擾動，確保依法保護的生態空間面積不減少，生態功能不降低，生態服務保障能力逐漸提高。

第六條國土資源、發展改革、環境保護、城鄉規劃主管部門會同水利、農業、林業、海洋等部門，依據有關法律法規，在各自職責範圍內對生態空間進行管理，落實用途管制的要求。

第七條市縣級及以上地方人民政府在系統開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，確定城鎮、農業、生態空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，科學合理編制空間規劃，作爲生態空間用途管制的依據。

第二章 生態空間佈局與用途確定

第八條 各級空間規劃要綜合考慮主體功能定位、空間開發需求、資源環境承載能力和糧食安全，明確本轄區內生態空間保護目標與佈局。

國家級、省級空間規劃，應明確全國和省域內生態空間保護目標、總體格局和重點區域。市縣級空間規劃進一步明確生態空間用途分區和管制要求。

第九條國家在土地、森林、草原、溼地、水域、岸線、海洋和生態環境等調查標準基礎上，制定調查評價標準，以全國土地調查成果、自然資源專項調查和地理國情普查成果爲基礎，按照統一調查時點和標準，確定生態空間用途、權屬和分佈。

第十條 按照保護需要和開發利用要求，將生態保護紅線落實到地塊，明確用途，並透過自然資源統一確權登記予以明確，設定統一規範的標識標牌。

第十一條市縣級人民政府應透過組織編制中心城區和鄉鎮級土地利用總體規劃等其他涉及空間開發、利用、保護、整治的規劃，落實空間規劃要求，對生態空間用途與管制措施進行細化。

第三章 用途管控

第十二條生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途，嚴格禁止任何單位和個人擅自佔用和改變用地性質，鼓勵按照規劃開展維護、修復和提升生態功能的活動。因國家重大戰略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經依法批准後予以安排。

生態保護紅線外的生態空間，原則上按限制開發區域的要求進行管理。按照生態空間用途分區，依法制定區域准入條件，明確允許、限制、禁止的產業和項目類型清單，根據空間規劃確定的開發強度，提出城鄉建設、工農業生產、礦產開發、旅遊康體等活動的規模、強度、佈局和環境保護等方面的要求，由同級人民政府予以公示。

第十三條從嚴控制生態空間轉爲城鎮空間和農業空間，禁止生態保護紅線內空間違法轉爲城鎮空間和農業空間。加強對農業空間轉爲生態空間的監督管理，未經國務院批准，禁止將永久基本農田轉爲城鎮空間。鼓勵城鎮空間和符合國家生態退耕條件的農業空間轉爲生態空間。

生態空間與城鎮空間、農業空間的相互轉化利用，應按照資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，根據功能變化狀況，依法由有批准權的人民政府進行修改調整。

第十四條禁止新增建設佔用生態保護紅線，確因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等無法避讓的，由省級人民政府組織論證，提出調整方案，經環境保護部、國家發展改革委會同有關部門提出審覈意見後，報經國務院批准。生態保護紅線內的原有居住用地和其他建設用地，不得隨意擴建和改建。

嚴格控制新增建設佔用生態保護紅線外的生態空間。符合區域准入條件的建設項目，涉及佔用生態空間中的林地、草原等，按有關法律法規規定辦理;涉及佔用生態空間中其他未作明確規定的用地，應當加強論證和管理。

鼓勵各地根據生態保護需要和規劃，結合土地綜合整治、工礦廢棄地復墾利用、礦山環境恢復治理等各類工程實施，因地制宜促進生態空間內建設用地逐步有序退出。

第十五條 禁止農業開發佔用生態保護紅線內的生態空間，生態保護紅線內已有的農業用地，建立逐步退出機制，恢復生態用途。

嚴格限制農業開發佔用生態保護紅線外的生態空間，符合條件的農業開發項目，須依法由市縣級及以上地方人民政府統籌安排。生態保護紅線外的耕地，除符合國家生態退耕條件，並納入國家生態退耕總體安排，或因國家重大生態工程建設需要外，不得隨意轉用。

第十六條 有序引導生態空間用途之間的相互轉變，鼓勵向有利於生態功能提升的方向轉變，嚴格禁止不符合生態保護要求或有損生態功能的相互轉換。

科學規劃、統籌安排荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原等生態脆弱地區的生態建設，因各類生態建設規劃和工程需要調整用途的，依照有關法律法規辦理轉用審批手續。

第十七條在不改變利用方式的前提下，依據資源環境承載能力，對依法保護的生態空間實行承載力控制，防止過度墾殖、放牧、採伐、取水、漁獵、旅遊等對生態功能造成損害，確保自然生態系統的穩定。

第四章 維護修復

第十八條 按照尊重規律、因地制宜的原則，明確採取休禁措施的區域規模、佈局、時序安排，促進區域生態系統自我恢復和生態空間休養生息。

第十九條 實施生態修復重大工程，分區分類開展受損生態空間的修復。

集體土地所有者、土地使用單位和個人應認真履行有關法定義務，及時恢復因不合理建設開發、礦產開採、農業開墾等破壞的生態空間。

第二十條樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，組織制定和實施生態空間改造提升計劃，提升生態斑塊的生態功能和服務價值，建立和完善生態廊道，提高生態空間的完整性和連通性。制定激勵政策，鼓勵集體土地所有者、土地使用單位和個人，按照土地用途，改造提升生態空間的生態功能和生態服務價值。

第五章 實施保障

第二十一條 國家建立自然資源統一確權登記制度，推動建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，促進生態空間有效保護。

第二十二條 市縣級及以上地方人民政府有關行政主管部門按照各自職責，對生態空間進行管理，同時加強部門協同，實現生態空間的統籌管理和保護。

第二十三條 國家鼓勵地方採取協議管護等方式，對生態保護紅線進行有效保護。確有需要的，可採取土地徵收方式予以保護。

採取協議管護方式的，由有關部門或相應管護機構與生態空間的相關土地權利人簽訂協議，明確雙方權利義務，約定管護和違約責任。鼓勵建立土地使用信用制度，對於沒有履行管護協議的行爲，記入當事人用地信用檔案，強化用地監管和檢查。

第二十四條市縣級及以上地方人民政府應當建立健全生態保護補償長效機制和多渠道增加生態建設投入機制，採取資金補助、技術扶持等措施，加強對生態空間保護的補償。

國家鼓勵地區間建立橫向生態保護補償機制，引導生態受益地區與保護地區之間、流域下游與上游之間，透過資金補助、產業轉移、移民安置、人才培訓、共建園區等方式實施補償，共同分擔生態保護任務。

第二十五條市縣級及以上地方人民政府應當採取措施，確保本行政區域依法保護的生態空間面積不減少、功能不降低、生態服務保障能力逐漸提高。生態空間保護目標完成情況納入領導幹部自然資源資產離任審計，對自然生態損害責任實行終身追究。

市縣級人民政府、鄉(鎮)人民政府、農村集體經濟組織或者村民委員會之間，應逐級簽訂生態保護紅線保護責任書，責任書履行情況納入生態文明建設目標評價考覈體系。

第二十六條結合各地現有工作基礎、區域差異和發展階段，並與國家生態文明試驗區、生態保護紅線劃定、空間規劃改革試點、自然資源統一確權登記試點等工作相銜接，在試點地區省、市、縣不同層級開展生態空間用途管制試點，總結經驗，完善制度。

第六章 監測評估

第二十七條國土資源部、國家發展改革委、環境保護部、住房城鄉建設部會同有關部門，在現有工作基礎上，整合建設國家生態空間動態監管資訊平臺，充分利用陸海觀測衛星和各類地面監測站點開展全天候監測，及時掌握生態空間變化情況，建立資訊共享機制，並定期向社會公佈。建立常態化資源環境承載能力監測預警機制，對超過或接近承載能力的地區，實行預警和限制性措施。

第二十八條 地方人民政府應定期開展專項督查和績效評估，監督生態空間保護目標、措施落實和相關法律法規、政策的貫徹執行。

市縣級人民政府應當建立生態空間保護監督檢查制度，定期組織有關行政主管部門對生態空間保護情況進行聯合檢查，對本行政區域內發生的破壞生態空間的行爲，及時責令相關責任主體糾正、整改。

第二十九條地方各級人民政府應健全生態保護的公衆參與和資訊公開機制，充分發揮社會輿論和公衆的監督作用。加強宣傳、教育和科普，提高公衆生態意識，形成崇尚生態文明的社會氛圍。

第七章 附則

第三十條 本辦法先行在試點地區(見附件)實施;自印發之日起施行。